对互联网广告监管的几点实践与思考
随着互联网信息技术的飞速发展，互联网广告已越来越多地渗透到人们的生活中，特别是近年来基于互联网技术应运而生的博客、微博、微信、抖音、贴吧、论坛/BBS网络社区等各类自媒体平台的不断出现，凭借其针对性强、速度快、受众面广等传统大众媒体无法比拟的优势，已经发展成为当前最具活力的新兴广告媒介。近年来，互联网广告虽几经整治，但违法违规现象仍屡见不鲜，数量众多的自媒体更是虚假违法广告的“高发区”。为此，基层市场监管部门要将工作重心转移到互联网这一领域，将其作为广告监管的主阵地和突破点，不断总结实践经验，积极探索新的举措。
一、近年来的监管实践与成效
（一）开展网络建档，注重基础摸底。基于互联网技术的无界性，网络经济具有地域全覆盖性、平等开放性等自身特点，因而传统监管模式已经完全不适应网络经济时代特性，需要我们不断跳出以往的监管思维。近年来，我局将网络经济监管放在更加重要的位置来抓，高度重视这一行业的基础性摸底和日常性监管。依托省局网络交易监管系统，以涉网经营主体网络建档为抓手，逐步推进网络经济监管工作的深入开展，并基本掌握了全市网络经营市场主体相关数据。截至目前，全市现有毛衫汇、嘉地荟、皮商圈等网络交易平台19个，已备案的企业网站8660个；全市现有网络经营市场主体40040家，其中已办理营业执照的网店23377家，涉及1688平台的网店16640家、淘宝网7885家、天猫2914家、1号店1036家、京东1031家。
（二）坚持多措并举，构建监管机制。2018年5月我局牵头完善了虚假违法广告联席会议制度，将互联网广告列为监管重点，增补了市委网信办为成员单位，并制定了工作规则等十八项制度，建立了信息沟通、执法联动、联合检查、会商研究、监督指导的社会共治机制。探索构建主体自律、政企协作、行政监管“三位一体”互联网广告监管机制，2018年6月将“嘉论网” “中国房产超市网”“海皮城”“嘉兴人网”“嘉兴在线”等本地论坛网站、垂直网站、电商网站、地方门户网站列为省、市重点监测网站，并试行实施程序介入性监测和广告信用评价，推动了互联网广告监管的机制化、常态化。完善投诉举报平台机制，实行集中受理、分级处置、统一反馈，先后出台了工作流程规范，开通网上投诉平台，建设消费维权站点，畅通投诉举报渠道。2016—2018年全市分别受理投诉举报11214、15056、15452件，其中涉及互联网违法广告的投诉举报1188、1831、1534件，占比10.6%、12.2%、9.9%，主要集中在淘宝、京东等网络交易平台的经营户涉嫌夸大宣传、虚假宣传、使用绝对化用语等行为。
（三）开展专项整治，查处违法案件。自2014年起，我局每年都选择本地重点监管网站和影响力较大的APP、微博、微信公众号等互联网媒介为重点对象，结合医疗、药品、保健食品、医疗器械、房地产、金融投资理财等领域，单独或多部门联合部署开展了“红盾网剑”“清朗”等互联网广告专项行动，严厉查处各类互联网违法广告行为。近三年来，全市共查办互联网虚假广告宣传案件596起，罚没款1707万余元，尤其是探索查处了通过微信公众号发布虚假广告、利用网络技术手段妨碍公平竞争、刷单炒信对销售状况作引人误解的商业宣传、互联网商业诋毁、非法搜集消费者个人信息、未经消费者同意通过微信发放广告等一批新型网络违法案件，为突破监管盲区、推进行业自律、完善管理制度、规范行为准则、净化广告环境起到了积极作用。
（四）探索以技管网，提升监管能力。2003年，我局通过网上巡查查办了互联网广告监管第一案；2006年，在全省开发了首个网络广告监测系统，通过搜索引擎，以关键或敏感词汇自动检测业务系统经济户口，查处了一大批网络违法广告，省局为此在嘉兴召开了现场会，并推广应用；2018年端午前夕，我局联合专业搜索存证平台，通过阿里平台电商数据后台分析工具，翔鹰平台出具司法报告，创新开展了网络市场特定商品网销定向监测，存证固证1007个商品，排查出网络广告违法案件线索11件。2018年7月又开发启用了“易公正电子证据服务平台”网络取证系统，通过执法人员实名认证、电子证据的在线出证等步骤。
（五）推进系列创建，整治规范行业。选定并推荐包括本地较具影响力的互联网传媒联盟嘉兴第九区网络传媒有限公司、互联网社区网站嘉兴十九楼网络科技有限公司等新媒体平台在内的嘉兴国际创意文化产业园创建省级广告产业园区，并于2018年11月成功创建，成为我市首个省级广告产业园区。开展“放心消费在嘉兴”创建活动，自2017起，围绕“放心消费城市”主线，将“规范经营服务行为，加强价格自律，信息公开透明，明码标价，无虚假宣传、让利、促销和其他商业欺诈行为”纳入创建要求，着力推进“放心商店网店”创建，现已成功创建放心消费商店网店1636家，树立了一批诚信、守法、自律的互联网市场主体。这些创建活动，为规范约束互联网行业经营行为，辐射带动互联网行业集聚发展提供了典型样本。
二、当前存在的问题和难点
互联网广告，特别是自媒体广告，由于其覆盖面广、信息量大，互动性强、精准投放，制作成本低、计费方式灵活，因此广告数量庞大，内容形式多样，甚至跨越国界，同时还涉及个人隐私权保护，这些都给执法监管部门带来了很大挑战。
（一）广告特性难甄别。互联网搜索广告、朋友圈广告、植入式广告、微信公众号软文广告等，表现形式比较隐蔽，标题或内容没有明显的广告标识和广告利益导向，往往通过可读性、趣味性的故事、信息或资讯等诱人阅读和传播，将商品设置成情节发展的关键部分，或在文中或文尾附有链接或二维码推广等，增加了监管部门认定其是否属于商业广告的难度。
（二）法律主体难确定。互联网广告往往涉及多方主体，包括广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人、互联网信息服务提供者等。由于互联网使制作、经营、发布广告的行为极大地简化、合并和重合，因而各主体的界限有时变得模糊，很多主体的身份发生了竞合，使各方权利义务关系和法律责任较为复杂。同时，法律法规定位也难，目前微信的法律定位属于通信平台，朋友圈软文等监管也缺乏法律支撑。
（三）消费维权难落实。在实践中发现，一些公众号刊发的广告文章推荐商品或服务时大多没有明示经营者和生产者的资质证明，链接的网上店铺也没有资质证明。通过自媒体广告链接购买商品后，由于信息的不对称，消费者对广告发布者、信息提供者以及商家信息知之甚少，一旦发现商品质量问题，证据固定困难，维权渠道有限。
（四）执法手段难跟上。通过专项整治或查处案件的方式来治理互联网广告，需要监管部门投入大量的人力、物力、财力，虽然短期内会起到立竿见影的作用，但行政执法成本太大。同时，由于这一业态还在不停地发展变化，监管对象数量庞大，因此，除了需要建立长效机制、部门齐抓共管外，特别需要依靠以技管网、以网管网的智慧监管手段，但目前总体仍处在明显滞后状态，尤其是地市级以下没有足够的资金和能力开发运用有效的互联网广告监管系统。
三、下一步的重点措施和方法
（一）强化“放管服”，探索广告监管改革。党的十八大以来，政府一直在放松管制、精准监管、优化服务上下功夫，开拓了“双创”产业新格局，体现了对业态、制度创新的包容，也极大推动了互联网产业的迅猛发展。面对互联网广告监管这个全新课题，作为互联网峰会永久举办地区的监管部门，一手抓互联网广告市场环境规范，一手促互联网广告行业及互联网业健康发展。
（二）强化协同共治，形成广告监管合力。要充分发挥市虚假违法广告联席会议制度作用，特别是网信办、公安、经信等成员单位的核心作用，切实做到分工负责、各司其职、共同监管。要着力探索主体自律、政企协作、行政监管“三位一体”机制的落实深化，重点是建立健全网络平台治理自律机制，按照突出重点、分类实施、整体推进的原则，督促落实作为广告发布者、信息服务提供者以及其他程序化购买广告方式的参与方等重点网络平台的主体责任；建立健全政企协作机制，按照政企协作、优势互补、提升效能的原则，既要指导网络平台主动自律，又要争取对方支持，合力破解违法线索发现难、调查取证难、执法结果地难等问题；建立健全行政监管机制，按照以网管网、综合施策、科学监管的原则，充分运用监测、约谈、告诫、评价、考核、处罚、信用评价等监管措施，充分发挥市场监管部门12315举报投诉中心和市委网信办2018年开通的嘉兴市互联网违法和不良信息举报中心网站，发现并查处互联网违法广告。同时要继续加强社会宣传引导，逐步形成制度化的虚假违法广告公告发布机制，通过各种渠道媒介，公开曝光典型案例，震慑违法行为，扩大社会影响。
（三）强化智慧监管，提高广告监管效率。去年省局建成并启用了以云计算、大数据、人工智能技术为支撑的全国互联网广告监测中心，已对全国1004家主要网站进行了日常监测，对本省100家重点网站试行了广告信用评价，并对部分广告联盟实施了程序介入性监测，累计已提供PC端、APP、公众号违法广告线索22222条数，其中涉及嘉兴930条数。今年4月省局又启用了浙江工商司法鉴定中心，并向全省市场监管系统提供在线存证、取证鉴定及出证服务，提供技术支持和司法证明，有效解决了电子取证等难题。我局也从2018年开始建设以“一个数据中心 、一个支撑平台 、七个应用平台”为核心的智慧市场监管项目，一期工程总投资683万，其中互联网数据监测系统可对主流电商平台、自建平台以及微信公众号的自主监测、清洗目标数据、判断违规线索，是实现以网管网、智慧管网的创新性系统，目前已进入实质性的开发测试阶段。这些都要将成为互联网广告监管的“新利器”。
（四）强化专项整治，拓展广告监管领域。2017年8月国家总局等十部门联合下发了《严肃查处虚假违法广告维护良好广告市场秩序工作方案》，将持续加强互联网广告监管列为工作重点之一；2018年又部署了互联网广告专项整治工作，通过集中行动，取得了阶段性成效，积累了执法经验。今年4月，我局也部署了专项整治工作，并确定以本市家重点监管网站和影响力较大的APP、微博、微信公众号等互联网媒介为重点对象，以医疗、药品、保健食品、医疗器械、房地产、投资理财等为重点领域，以虚假误导、违背社会良好风尚、夸大宣传范围等为重点行为，结合“双随机、一公开”抽查，针对性开展专项行动，通过查办一批大案要案，特别是定向广告、软文广告、直播类广告等新型互联网广告违法案件的突破，构建严管常态，形成有效威慑，净化市场秩序。
（五）促进行业自律，完善广告监管立法。2010年市委网信办指导成立了嘉兴市互联网自律联盟（现更名为嘉兴市互联网自律合作联盟）。2018年嘉兴市五家网站发起成立了嘉兴市网络文化协会。我局目前也正在支持和推动成立嘉兴市广告行业协会，争取把更多的本地重点网站、自媒体平台吸收入会。通过这些联盟、协会等行业社团定期组织会员开展沟通交流、学术研讨、观摩考察、公益活动、议题设置等活动，发布争创“文明网站”倡议，引导网站依法办网、文明办网、诚信办网，提高从业人员的职业道德水平和社会责任感，进一步促进全市互联网行业自律。同时，要紧跟互联网业态的发展变化，不断完善修订新的规制，目前省人大常委会正在修订《浙江省广告管理条例》，我们要结合基层执法实践，加强调研、积极谏言，努力推动科学立法、创新立法，为新时代互联网广告业健康有序发展提供更为有力的法制保障。（商标广告监管处）
