专车新政博弈 垄断行业改革样本

10月15日晚上7点，北京大学发展研究院正举办一场关于交通部10月10日发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《暂行办法》的政策研讨会，除了现场十几名专家、教授以外，还有交通运输部党组成员兼秘书服务司司长刘小明带队来听取意见。

微妙的一点是，在原定的会议日程中并没有邀请主导制定《暂行办法》的交通部人士出席。现场的讨论也不断直言市场尚未到管制期，还需要成长空间。“放开”还是“规范”的讨论不断碰撞。

刘小明坦言，好的新业态一定是要做大市场，而不是抢别人的饭吃，至少要少抢一些别人的饭吃。如果让别人无路可走，同样会有一场新的革命。所以在改革过程中最重要的是平衡关系。

他所言的改革，是指十多年来铁板一块的出租车市场改革。

被视为专车新政的《暂行办法》出台前，网约车与传统出租车之间矛盾不断激化，激发矛盾的直接原因在于新的网约车出行模式对传统巡游出租车行业的利益冲击，交通运输部推出的《暂行办法》也正面临规则与创新的多重博弈。

在10月10日与《暂行办法》同时发布的还有《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（下称《指导意见》），改革意欲将网络约租车和出租车放在整个城市交通的领域来考虑。

滴滴出行等互联网企业在跑赢竞争的过程中利用补贴的力量迅速刺激需求，市场、民意和资本倒逼的改革正撼动着中国出租车市场二十年来的格局，面临创新与改革的拷问，参与市场的各方正在利益重新分配的版图上继续角力。

 “铁板一块”

“等合同到期，说什么都不干了！”来自北京圣达利出租公司的出租车司机张翠丽言语间有些激动，她病了十几天刚刚返回工作岗位，这期间一切医疗费用都是自理，因为近十五年的从业期间，公司并没有为她如期缴纳养老、医疗保险，如今年过五十的她也没有办法为自己补交保险。不止如此，生病期间出租车的“份子钱”（出租车司机上缴给出租车公司的承包费用）一分也不会少，6000块钱的固定成本生生压在头上。

这一场景十几年来并没有什么改善，处于垄断的传统出租车行业在市场经济飞速发展面前似乎是“铁板一块”，伴随其中频发的冲突、矛盾、怨言都难以撼动。

事实上，沉疴难除的根源在于“特许经营”的管控。长期以来中国对出租车行业实行的是特许经营的管理，政府对出租车牌照采取控制性发放。相当长一段时间政府通过招标的方式来确定牌照，政府收取一定的牌照费，持有牌照的业主把出租车租给司机，因此产生了“份子钱”的问题。

以北京为例，在经历了改革开放后出租车行业开始逐渐兴起并出现“全面发展时代”，出租车数量快速增长。1996年，北京市出租汽车管理局下发《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》，出租汽车企业实行承包管理并控制出租车总量。与此同时，出租司机的承包费(份子钱)，也由每个月的一千元提高至每月四、五千元，公司收益迅速提高的同时，司机却从合作伙伴关系沦为打工者。出租司机与出租公司之间的矛盾开始激化凸显。

“出租车行业体制改革的核心是取消特许经营。”国务院研究室工业交通贸易司司长唐元说，他曾在湖北交通厅监管过出租车行业。

为什么中国出租车行业要搞特许经营？

原本出于交易一致性的考虑，政府对出租车的数量、价格、服务质量进行管制。从实际情况来看，出租车对保护乘客权益，维护市场秩序，规范出租车思维行为发挥了一定的作用。“但它的副作用也非常明显。”唐元说，第一，部分地方政府通过发放牌照，收取费用，导致出租车行业成为高运行成本和高准入门槛的垄断行业。第二是投资者不断炒作，导致出租车牌照成为天价的契约产品。第三，乘客、司机、业主、政府，四方不满意，导致矛盾多发。

出租车行业存在的问题已经到了非解决不可的时刻，而这个时机正值网络约租车的迅速崛起，搅动了以往传统出租车市场的一潭死水。“我们应该利用网络进行新时代的探索。”著名经济学家周其仁说。

随着新经济业态的推动，目前武汉、南京、义乌、杭州等一些城市正在试点出租车改革新政，取消经营权有偿使用费，减免“份子钱”，放宽出租车数量和价格管控，其他一些城市也在调研和酝酿中。以南京为例，从2015年1月1日起，南京市政府已经停止收取每年1万元/车的市域出租汽车经营权使用费，实行市域出租汽车经营权无偿使用。

 颠覆

改革触动利益比触动灵魂更难。

制定规则之人将被规则管制，在周其仁看来，出租车市场也符合经济学上的“俘虏理论”，政府实行管制——管价格、管数量——反过来也被管制对象要求把市场的壁垒提高，不能让别人随便进。

中国出租车行业牌照属于垄断资源，例如北京正规出租车为6.6万辆，这一数字已经十余年未变，由于长期的完全垄断与市场需求脱节，租车市场滋生了由大量未取得交通许可的“黑车”组成的灰色租车地带。新兴的网络约租车平台为“正规军”以外的需求创造了新的出口。

诞生于出租车行业垄断的矛盾积累之下，网络租约车应运而生迅速对难以撼动的旧格局撕开了一道迅速开裂的口子，其出行模式的颠覆甚至比预想来得更快，二十年不变“铁板”，在区区两年之内就已经千疮百孔。

2012年8月至9月，快的打车和滴滴打车先后上线，以传统巡游出租车为市场培育消费者“网络约租车”消费习惯，依靠大力度的补贴在司机和乘客双方面都获得了迅速而广泛的支持认可。

2014年初美国打车软件Uber进入中国，7、8月份快的和滴滴也相继推出“专车”服务，在资本的推动下“专车”的战场迅速从一线城市扩展到全国各大城市，截至2014年底已经形成了滴滴、快的、Uber、易到用车等专车软件争夺市场的局面，在出租车打车领域更是滴滴、快的互不相让。

伴随市场争夺，“烧钱大战”字眼频现，各方利用高额补贴吸引拉拢消费者迅速抢占市场份额。与此同时，春节期间传来滴滴、快的合并的消息，由此出租车市场争夺已经毫无意义，合并后的滴滴快的开始重点拓展专车市场。

曾经在线“抢单”抢的热火朝天的出租车市场在专车市场高速发展的同时迅速转冷，面临专车市场冲击与居高不下的“份子钱”，专车与出租车的矛盾逐步激化。

根据公开报道显示，2015年1月，沈阳、长春、济南、南京、成都、南昌等多地先后出现了不同程度的出租车停运事件。但矛盾冲突依然无法阻挡需要快速攻城略地的专车服务提供商，资本补贴节奏不停加速。

继5月7日滴滴打车在杭州推出“快车”业务之后，时隔六天快车业务就在全国8个城市上线，紧接着5月22日滴滴宣布投入10亿元让全民体验快车。定位“零起步价”的快车矛头除了剑指低价优势的竞争对手Uber，同时也让传统出租车行业饱受冲击。传统出租车行业强烈反弹随之而来——杭州、天津等快车业务推广城市频现停运事件，截至当月先后有16个城市出现了不同规模的出租车停运事件。

在此间，尽管2015年1月8日，交通部表态，首次直接使用“专车”一词，承认专车的积极意义，但利益被颠覆、市场面临重新划分导致的矛盾冲突依然在加剧。

“网约专车与出租车之争的根本原因，是出租车行业问题突出，加快出租车行业改革，是解决网约专车问题的关键。”唐元说。

事实上，交通部也意识到新生业态不可阻挡。

“今年1月份交通部已经开始组织专家、地方管理部门酝酿出台出租汽车改革指导意见和专车规范发展指导意见。”交通运输部公路科学研究院、公路交通发展研究中心副主任王浩告诉经济观察报，“当时专车规范发展指导意见相对来讲体量并不大，但国务院领导和相关专家、地方管理部门在研究和调研过程中发现，指导意见不足以解决在执行过程中可能面临的专车问题，由此指导意见升级到了部门规章，以多部门联合的方式出台管理办法。”

改革试水

《暂行办法》的征求意见稿公布以后，争议最集中的是“转变运营资质”的规定，对于诸如滴滴出行、Uber这样的存在大量私家车运营的平台而言，此举若实施将损失大量早晚高峰的弹性运力，不少兼职参与专车运营的驾驶员也认为宁可不参与也不会牺牲车辆使用寿命。即便如神州专车，也直接影响到企业车辆残值，影响租赁车辆二手处理。

“比如说车辆8年强制报废，我们原来的做法是车进来两年多就卖了。不管是租车，还是专车上，客户体验的都是新车，体验是好的。”神州专车董事长陆正耀担心，一旦要求8年报废以后，车辆必须跑满八年，否则就浪费了。但八年的车和一年多两年的车体验是不一样。“我们这种车跑的还是不如出租车跑得多，八年报废也是对资源的浪费。不管是客户体验，还是资源浪费，完全参照出租车做，还是偏严的。”

对滴滴出行而言，10月8号刚刚获得上海市试点颁发的首个网络约租车平台经营许可。滴滴出行内部人士称，“根据经营区域向相应的市级或者县级道路运输管理机构申请提交资料”、“转变运营资质”这两条规定对企业影响最大。

“专车企业真正需要帮忙的是运营期间的保险，目前没有合适对应的险种，企业只能自筹资金来对抗风险；此外针对乘客、司机、车辆的安全条例也是企业内部一直在招募专家做的事情，希望能得到更好的支持。”该人士称。

目前中国对车辆的保险跟营运性质挂钩，“如果希望使用营运车辆的保险，首先要将车辆营运性质确定下来。”王浩解释称，包括转变运营资质后的报废年限在内很多尚未确定的细节，《指导意见》和《管理办法》要拿出最大的诚意，专车公司也要拿出最大的诚意一起对报废年限做一些具体化细节调整，不能提供差异化的数据。

此外提交资料审批的级别也存在根据企业经营区域存在调整可能，“比如跨市的可以交由省一级审批，跨省的可以交由交通部审批。”王浩称，这次《暂行办法》是作为顶层设计出现的，地方上因地制宜制定细则还有很大空间。

一位接近制定政策的业内人士称，专车平台企业是从信息互联网行业进入到交通行业的，在去年专车出现不久的时候，包括苏州、杭州、上海等地都曾希望对接数据平台，但遭到抵触。“这一次通过具有法律效力的规定来确定数据能够顺利对接。

“管理办法初步完成以后，今年5月就邀请了专家、专车企业（包括滴滴、快的，Uber、神州专车、易到、AA租车等）、出租汽车驾驶员、专车驾驶员、乘客代表等参与征求意见。”王浩介绍说，当时关于车辆运营资质的转变和报废年限等问题的争议就已经开始讨论，尽管出台的征求意见稿中“转变运营资质”的要求仍未修改，但“八年报废还是新增类别都是可以讨论的”。

据了解，在通过企业、专家座谈会之后，交通运输部开始向各省征求意见，以省政府副秘书长带队，省会城市分管市长、交通局长等共同参与征求意见会，之后再次修改进入向国务院汇报的阶段，到9月底的时候以发函的形式向全国157个城市征求意见，经过反馈修改最后形成了如今公布的两项征求意见稿。

 联动改革

事实上，这次《暂行办法》和《指导意见》公布以后，外界也非常关注专车管理。

“网约车和出租车要联动。”东南大学法学院副教授交通法治与发展研究中心执行副主任在顾大松看来，没有网约车的出现，也就没有今天出租车深化改革的浓厚氛围的形成，因此今天如果不兼顾和带动出租车的发挥重要作用，网约车的创新也将无法形成。

此次交通运输部颁布的《暂行办法》是由交通运输部运输服务司出租车管理处处长王秀春着手起草的。在她看来，征求意见稿推出外界忽视了《暂行办法》是《指导意见》下面的一个小区域，因此不能够只就专车或者是我们现在定义的网络约租车来说，要把它放在出租车大行业的领域，尤其要放在整个城市交通的领域来考虑。

“此外上海10月8日先行试点给滴滴发了第一张专车运营牌照，这一决定双方前期曾有过沟通。”王秀春说，“我们都认为专车通过互联网的移动信息的技术，能够更好的解决信息对称连接的问题，这是我们都认可专车发展方向。”

10月8日，上海市交委宣布，向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可，这是国内第一张专车平台牌照，滴滴快的也因此成为国内第一家获得网络约租车平台资质的公司。

在此前5月份，上海市交通委曾表示，已经与滴滴、快的联合成立专门工作组，预计一两个月内拿出上海约租车试点方案，同时“上海出租汽车信息服务平台”将于6月1日正式上线运营。据上海交通委介绍，该平台上线初期仍将重点聚焦普通出租车的管理，在后期则会涉足专车市场，并开发专车身份识别功能。

上海市交委主任孙建平表示，专车运营有三个条件：“第一个是专车的经营企业许可，第二是私家车不能做专车，第三是对于驾驶员有资格要求。下一步可以研究的，包括平台是否可以作为经营企业、约租车投放量等问题。在他看来，为保证专车运营安全和服务水准，才有相应的条件和门槛。

滴滴快的CEO程维也表示，希望能找出一个符合中国国情、循序渐进解决问题的方法，既给专车留了发展空间，又能和出租车紧密配合。

如今征求意见稿出台，专车合法化更进一步，但前路是引导创新还是过度管制，却看似更不明朗。

如同中国政法大学副教授王军说，如果制订法律，需要想清楚怎样去处理发生的法律后果，不然很容易陷入到一种境地——制订了法律，但是没有人真正去尊重这个法律。而这一切的争议，正说明专车新政的改革正进入深水区，博弈仍在进行之中。（根据被采访者要求，张翠丽为化名，本报记者梁嘉琳对本文亦有贡献）

专车行业大事记

●2014年 7月 18日，国家交通部发表声明将打车软件正式纳入统一管理细则。

●2015年1月8日，交通运输部表态直接使用“专车”一词，承认专车的积极意义。

●2015年2月14日，滴滴快的合并，两家公司在人员架构上保持不变，将继续保留各自的品牌和业务独立性。

●2015年3月12日，交通运输部部长表态:私家车永远不许当专车。

●2015年6月1日，北京市三个部门共同约谈“滴滴专车”。

●2015年7月，交通运输部制定的网络约租车管理办法和出租车改革方案中涉及出租车和专车的两项相关制度均起草完毕。

●2015年7月23日，北京市交通委、市国税局、市通信管理局等8个部门共同约谈“滴滴快的”、“优步”平台负责人。

●2015年10月8日，合法化在上海走出了第一步，上海市交通委正式宣布向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可。

●2015年10月10日，交通运输部对外发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见 (征求意见稿)》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，并进行为期一个月的公开征求意见。

●2015年10月15日，神州专车与e代驾签署全面战略合作协议，双方将在业务和资本方面展开全方位合作。