《贸易的冲突：美国贸易政策200年》笔记

一、进口关税究竟对美国有多重要？

我想先请你思考一个问题：美国这样的强国，最早时期为什么想做贸易？你可能会想到很多因素，甚至会提到经济学的概念。但是，我告诉你其实没那么复杂，特别简单，它能多收关税。

这一讲，我们就来看看，从历史发展的角度，进口关税究竟对美国有多重要？

那什么叫关税？就是一个国家的海关，依法对通过其关口的货物收的税。需要强调的是，关税只能由国家或联邦层面征收。

虽然关税包括

• 进口税
• 出口税
• 过境税等多种类型

但对本国商品征收太多的出口税，等于抬高自己的出口成本。因此大家讨论关税，通常指进口关税。同时，并不是所有进口商品都必须缴税，如果本国无法生产，但消费者又特别需要，那就免征关税，比如某些特效药。

具体如何征收进口关税？你熟悉的，

• 可能按商品价格的比例收税，比如5%或20%，这叫“从价税”
• 有时，也会根据商品数量来征税，这就叫“从量税”。比如进口香烟按支收税，进口衬衫按件收税

一个国家的进口商品成千上万，最终可以算出一个全部应税进口商品的平均关税率。这是衡量一个国家关税水平高还是低的重要指标，也决定了进口关税对国家财政收入的贡献有多大。

0x1：美国是内生型经济还是外向型经济？

那么在历史上，进口关税对美国有多重要呢？我们讨论这个问题，就是想搞清楚，美国是偏保守的内生型经济，还是偏开放的外向型经济。

从1607年开始，英国人在北美建立了第一个殖民地，到美国独立，欧洲移民在欧美之间最重要的商业活动，就是在大西洋两岸进行洲际贸易：他们向欧洲运送美洲出产的烟草、粮食和鱼类，再从欧洲进口铁器、衣服和家具等工业制成品。

有贸易，就会有进口关税。在美国独立前，北美新大陆的关税征收，是欧洲各殖民宗主国的权力，收到的税他们都拿走。但美国脱离大英帝国之后，究竟是实行自由贸易，还是要对贸易进行干扰，就引发了美国几位建国者的巨大分歧。

比如，美国开国元勋之一、起草《独立宣言》的托马斯·杰弗逊，就明确反对政府干预贸易。在1785年，他写道：“我认为完全实现自由贸易，会让全世界都受益。”按照他的主张，美国应当打开贸易大门，给所有人以完全自由，可以把任何物品带到北美港口。

当时，自由贸易并不代表完全零关税，只是表明政府干预不能太多，能不征税的就不征，能少征税的绝不多征。

据说，当时杰弗逊的主张，被多数美国人所接受，因为他们相信，贸易有利于公众福利，不需要联邦控制；他们还担心，过于强势的联邦政府，可能通过干预进口关税，偏袒某些强势利益集团。

好，让我们先回到美国的历史事实：独立前后的美国，是一个农业国，南方种植园经济比较发达，而像波士顿、纽约等北方港口城市，对外贸易还没那么重要。当时，杰弗逊所代表的是南方种植园主这样的共和党人，他们相信美国可以成为一个农业强国。最好的办法，就是扩大种植园的农产品出口欧洲，而要换取欧洲国家少收美国农产品的关税，那么美国对于进口产品，也就必须尽可能少收税。

但这些自由贸易的主张，并不完全适合当时的美国国情。因为刚独立之后，如何定位联邦的职能，确保国家独立运行的常态化，也是至关重要的战略议题。由于各州有比较大的自主权，联邦要正常运行，第一件事就是要解决收入来源。对这个难题，最头痛的就是首任财政部长汉密尔顿。很快，他所代表的联邦党人，盯上了北美和欧洲的贸易往来，希望通过提高进口商品的关税，增加联邦收入。

因为在美国独立之前，1782年，他就写文章提出：那些对于贸易实行放任，不采取政府鼓励或限制的观点，是“最狂热的自相矛盾的猜想之一”。

在汉密尔顿看来，当时最进步的国家是英国。按照汉密尔顿和联邦党人的主张，美国独立后，还是应当仿效英国，尽快成为商业强国。

但是，杰弗逊和联邦党人的意见相反。他们认为，美国应当亲近法国，亲近农业和农民，不要学英国搞什么金融和制造业。

今天我们再看这些美国建国者们的争议，有点恍若隔世。那么，美国首任总统乔治·华盛顿和新国会，在贸易政策上的选择是什么呢？

0x2：如何增加联邦政府的财政收入？

欧文教授的研究发现，首任总统和新国会虽然有过犹豫，但最终还是作出了比较务实的政策选择。在1789年，新国会的第一项议程，就是讨论如何增加联邦政府的财政收入。

当时的选择也不多，就是征税。但具体征什么税，主要有两项选择：

• 一是主要对进口产品征收进口关税
• 二是对全体美国人民征收各种直接税，比如人头税、所得税、土地使用税、房产税等

结果在现实利益面前，国会多数人和民众支持征收进口关税。他们给出的理由也逗：说进口关税比较好管理，容易征收。

但具体征收多高的进口关税，国会议员们从1789年4月8日开始，经过了非常激烈的辩论。最初的提议是：对所有进口产品征收5%的从价税，对酒类、茶叶和咖啡等产品征收更高的从量税。但经过多轮辩论和妥协，华盛顿总统在1789年7月4日，签署了美国第一个关税法案。我们一起看看，当时他们决定如何收税，一共四点。

• 一是大部分产品按四个等级收从价关税。比如马车车厢和零部件，收15%，最贵；瓷器和玻璃制品，收10%；棉织品和锻铁等金属制品收，7.5%；其他物品收5%。总体来看，税率不算太高。
• 二是对36种特定商品，征收从量税。比如每加仑糖和每磅咖啡，收税2.5美分；每加仑蒸馏酒，收税10美分；每蒲式耳重量的盐，收税6美分；每磅铁钉，收税1美分。
• 三是对17类产品，免收关税。包括硝石、黄铜、马口铁、铁线和铜线、棉花和羊毛及皮革，等等。
• 四是建立过境产品的退税制度，对那些进口美国后，再出口到其他地方的物品，所缴纳的关税予以退还。也就是不收过境关税。

这个关税法案还明确提出，征收进口关税有三个目标：

• 一是支持政府运转
• 二是偿还公共债务
• 三是鼓励和保护制造业

当时的主要目标是前两个，但千万不要忘了第三点。正是这个伏笔，为几十年后，美国利用进口关税保护制造业，留下了可能性和变化。

0x3：关税法案为联邦政府带来多少进口关税收入？

那么，从1789年8月1日开始实施的这个关税法案，究竟帮美国联邦政府收到了多少进口关税？

当时，汉密尔顿在纽约、费城、巴尔的摩和查尔斯顿等港口城市建立了进口关税征收机构。1785年至1788年，这些机构平均每年能征收50万美元的进口关税；但实施新的进口关税政策后，1792年至1795年，这些地方的收税能力就提高了6倍，每年300万美元。

更重要的是，在联邦政府的财政收入中，进口关税所占的比重非常高。还以1792年为例，当年联邦财政总收入370万美元，其中有340万美元，是进口关税和航运业缴纳的吨位税，占比90%以上，你说，关税对刚独立的美国有多重要？

如今，进口关税在美国联邦财政收入的比重很小。比如在2018财年，联邦财政总收入3.33万亿美元，关税收入只有410亿美元。

但凡事都有两面性。也正是因为它已经很小，所以特朗普觉得亏了。2019年，美国提出对价值2000亿美元的中国商品加征25%的惩罚性关税，这是什么概念呢？仅此一项，就可以多收500亿美元，比2018年美国全年的关税收入还多。

0x4：总结

• 18世纪末美国独立之初，究竟是实行自由贸易，还是对贸易进行干预并征税，有过激烈争议。
• 为支持联邦政府运转并偿还公共债务，美国新国会的第一项议程，就是讨论决定通过征收进口关税，增加联邦收入。
• 美国独立之初，进口税收占联邦总收入90%以上，关税问题因此重要而敏感。

 

二、从政治结构入手，谁才是美国贸易政策的最终拍板者？

有很多人在分析美国贸易政策的时候，会觉得特朗普2016年上台之后的各种做法，有点不合常理，因为自由贸易对美国是有利的，这能让国家利益最大化。

其实在我看来，这就是没有用财政经济的视角看问题。那么财经视角对这个问题怎么看？为什么美国作出来的决策，有时不一定会让美国的整体利益最大化？最关键的是，你要看国家的决策是怎么制定的。

《贸易的冲突》这本书，详细梳理了美国独立200多年来，在立法、行政、司法三权分立的体制下，贸易政策的提议、辩论、决策和执行机制，主要的变化事实是什么，背后的原因是什么，可以形成的结论又是什么。

为了便于理解，我为你梳理了美国贸易政策的决策机制，在不同的历史时期呈现出的两个阶段。

• 第一个阶段，是从美国独立到1934年经济大萧条，大约150年，主要是国会主导，各种贸易法案的提出和辩论，有相对固定的逻辑。
• 第二个阶段，是从1934年到现在，通过国会授权，贸易政策的主导权，转移到总统为代表的行政机构手上。

这个重大的决策转变为何会发生？美国总统和贸易主管部门，在贸易政策上又有多大权力？国会还起作用吗？这是我们需要仔细讨论的重要问题。

0x1：美国国会如何主导贸易政策的制定？

我们先来看第一个阶段，从美国独立，到1934年经济大萧条，这150年的时间里，美国贸易政策的主要变化，都经过议员激烈辩论，再投票审议。于是，国会议员的地域、党派和产业构成，就是观察这个阶段，美国贸易政策变化最重要的切入点。

欧文教授用两个关键词，概括这一时期美国贸易政策的主要变化：

• 第一个关键词是关税，指美国独立到南北战争这80多年的贸易政策；
• 第二个关键词是限制，指南北战争后，到经济大萧条这60多年的贸易政策。

在18世纪末美国独立之初，国会中实力最强的，是以南方种植园主为代表的共和党议员。他们最关心农产品出口，因此坚决反对进口关税上调。

当年4月8日，国会第一项议程就是讨论联邦财政收入问题。杰弗逊的盟友、共和党议员詹姆斯·麦迪逊，在众议院提议：对进口产品只征收5%的从价税，对酒类、茶叶和咖啡等致瘾性消费品，征收更高的从量税。

但北方州的议员反对这个方案。他们认为，不能只考虑放开工业品进口、做大农产品出口，还要考虑利用进口关税制度，促进国内制造业发展。比如，有些制造业美国刚刚起步，针对这些领域的进口产品，就要征收高关税。

麦迪逊于是再次出面，阐述共和党的明确立场：支持高度自由的贸易体制，任何通过关税限制贸易的做法，都是不公正和不明智的。他还补充说：在自由贸易的普遍原则下，也存在一些例外情况；收关税并不必然损害自由贸易，关税过高才是问题。再比如，美国的港口不能完全开放，进入美国港口的外国船只，应当缴纳比美国船只更高的吨位税。最后，那些和国防紧密相关的产业，不能依赖外国供给，应当自己扶持发展。

后来正是麦迪逊这些补充意见，推动了各方议员妥协立场，关税法案略作修改后，于1789年6月1日在众议院通过，然后提交参议院。

没想到，一位来自南卡罗来纳州的参议员，谴责这份关税法案充满偏袒和压迫，对严重依赖出口的地区，比如南卡州，是不公平的掠夺。

参议员们吵了半天，最终形成了一个基本共识：关税要收，制造业也要适当保护。于是参议院再次修改法案：提高部分产品的进口税率，比如将当时算奢侈消费的马车车厢及零部件进口，改为征收15%的关税。

但众议院又不干了，认为参议院提高关税的修改建议，有悖于自由贸易精神。于是再次进行各种协调，最终，众议院勉强接受了参议院的修改，关税法案才算在国会通过。至于总统华盛顿，对这个法案最大的贡献，就是在7月4日签署法案，讨论过程则和他无关。

0x2：为什么贸易政策有时不一定最有利于美国整体利益？

可以说，最核心的现实就是：议员们代表的地区及产业诉求，明确而稳定。

与此同时，总统和国会的多数派，是不是同属一个党派，对贸易政策的制定也有影响。特别是国会的多数派属于哪个党，主要代表哪些产业的利益，往往决定了美国贸易政策的走向。而在有的时候，贸易政策的变化并不一定就对美国的整体利益最有利。

比如从1800年开始，英法两个强国在大西洋上骚扰美国船只，美国的航运和贸易都受影响，美国应当怎么办？反击还是妥协？

当时属于共和党的杰弗逊，已经当选美国总统，国会也被共和党议员掌控。由于共和党的亲法反英立场，杰弗逊希望采取贸易禁运这种“和平强制”措施，断绝英国的重要物资供应，从而以非战争的方式，迫使英国让步。共和党控制下的国会，也支持这么干。

结果，美国的外贸飞速下降，1808年，美国的贸易量创下历史新低，沿海地区经济低迷，抗议活动此起彼伏。美国东北部以贸易为主的商业州，对此反应强烈，他们的航运业也几乎停摆。同时，联邦财政收入也大受影响。之后，共和党内部分裂，一些议员发起新议案，最终推动国会于1809年3月投票，废止了对英国的贸易禁运。

随后的1812年美英战争，导致美国进一步的进口禁令。结果就是，美国有7年处于贸易中断期，贸易商和农产品都深受损失。

不过，对于美国制造业来说，这并非全是坏事。在东北部地区，反而开始出现本土手工业和制造业小景气。历史演变到这里，之后影响美国贸易政策最重要的三个部门都齐全了：商贸群体、农业群体和制造业群体。尤其是新出现的制造业群体，在国会非常活跃，常常不惜打压农业和商贸部门的利益，发起各种贸易抵制活动。

正是打着保护美国本土制造业的旗号，议员们随后通过新关税立法，推高应税进口产品的平均关税率，1815年达到49%，1830年冲到62%的历史峰值，一时间人心惶惶。

0x3：贸易政策的主导权因何发生转移？

那么，国会主导下的美国贸易政策制定，为何在20世纪30年代，经济大萧条之后，发生了权力重心的转变？总统和行政部门，凭什么获得了贸易政策的主导权？

欧文教授在书中分析认为，一个重要原因是，之前的150年里，美国国会主导贸易政策制定的程序太繁琐，在辩论中也容易陷入细节。而各议员必须从自己所在的州、相关产业和利益集团的诉求出发，并不会时时考虑国家的利益。相比之下，作为行政部门主管的总统，反而会更好地兼顾各方面的诉求。

而更直接的因素是，20世纪30年代初的经济大萧条，逼得美国政府必须迅速采取必要行动。由于共和党人被视为大萧条的责任者，美国民主党从1932年开始执政，总统罗斯福是民主党的人，国会多数派也是民主党的人。为了应对大萧条带来的严重经济困境，1934年，国会颁布了《互惠贸易协定法案》，授权总统罗斯福，有权在和其他国家达成贸易协定时，自主决策，如何下调进口关税。

这是美国建国150年之后，行政部门在贸易政策上获得的最大权力。此后总统和行政部门主管贸易事务的机构，成为推动美国和全球贸易伙伴合作或对抗的真正主角。虽然在这之后，总统与国会之间不时还有较量，但由于总统和行政部门的话语权增加，美国贸易政策的整体效率明显上升。当然，这也可以解释为2016 年共和党执政以来，总统特朗普可以推动美国贸易政策出现很多新的转向。

0x4：总结

• 美国独立后约150年，贸易政策主要由国会主导，议员们代表的利益群体诉求，直接影响贸易政策，但也有利于政策的连续性。
• 议员们代表利益群体而引发的冲突，导致国会主导下的贸易政策制定会存在妥协和偏颇，并不总是对美国的整体利益最有利。
• 1934年，美国总统在贸易政策上的话语权增加，既是为了应对经济大萧条，也有利于克服国会决策的局限性。

 

三、美国究竟是不是贸易保护主义的泛滥之地？

从近两年美国的做法来看，我们会认为，美国有挺明显的贸易保护的倾向，甚至有时做得很过。所以，就回到我们前边讨论的问题，美国的贸易政策是不是在倒退，会不会成为贸易保护主义的倡导者。

首先我要告诉你一个事实，这件事在19世纪曾经真实地发生过。那我们来看看，那个时候它为什么有这样的贸易政策转向，你可能会更好地理解它现在的做法。

0x1：为什么说美国的创建者们都不算贸易保护主义者？

所谓贸易保护主义，是指一个国家通过关税和非关税壁垒，限制外国商品进口，从而保护本国商品在国内市场的优势地位。同时，一个国家限制本国拥有的稀缺资源、核心技术或高精尖产品出口，也是一种贸易保护主义。

根据欧文教授梳理的历史档案，在18世纪末，美国的创建者们，无论是华盛顿、富兰克林，还是杰弗逊、汉密尔顿，应当都不算贸易保护主义者。他们分别代表的共和党和联邦党，基本共识都是主张自由贸易，区别在于自由到什么程度，是完全放开，还是有所约束。

比如，

• 富兰克林在1781年就明确表示：把贸易从所有束缚中解放出来，对所有国家都是最好的选择
• 杰弗逊在1785年也曾说，完全实现自由贸易，会让全世界都受益
• 杰弗逊的盟友麦迪逊，在1789年的国会辩论时宣称，他支持高度自由的贸易体制
• 态度稍微中立一些的华盛顿，也曾公开表示：美国盛行的贸易精神不可阻挡

这些表态，反映在美国最初的贸易政策上，有两个关键点：

• 第一点，是以扩大出口为核心目标，特别是美国南部的棉花等优质农产品出口。为此，美国国会要求政府与其他国家，特别是英国和法国，尽快签署贸易协定，打开美国商船和货物进入外国市场的通道。
• 第二点，是实施尽可能低的进口关税，以换取其他国家对美国出口产品的低关税。

这种对自由贸易的开放态度，在美国独立后持续了将近20年时间，极大促进了美国和贸易伙伴之间的商业合作。因此从政策思路上，欧文教授找不到美国是贸易保护主义发源地的充分证据。

0x2：美国为何在19世纪迅速走上贸易保护道路？

但世界是变化的。为什么，美国在19世纪20年代之后，就迅速走上不断提高进口关税，不断阻止外国商品进口的贸易保护道路呢？

按照杰弗逊等代表南方种植园经济的共和党人的看法，美国地域广阔，资源丰富，农业非常领先，不如像当时的法国那样，安心做一个农业大国。如果按这个发展思路，美国必须倡导更加自由的贸易，从而确保农产品顺利出口，再从欧洲和亚洲进口资源和工业品。

但在当时，美国东北部新英格兰地区，以商业贸易群体和港口城市为主，受联邦党人影响，他们看到的是，工业革命让英国变得强大，美国已经有了比较好的农业基础，从国家安全和经济均衡发展看，就应当抓住机会，大力发展手工业和制造业。

这两种发展思路，从美国独立开始，一直在较量。最初，应当说是农业国发展思路略占上风。但到19世纪，英法两国交战，在大西洋上不断骚扰美国船只，有时还强行征用美国商船，当初主张自由贸易的共和党，不得不推动美国实施了长达7年的贸易禁运，导致美国的对外贸易跌入低谷。但这种做法产生了一个意外结果，就是美国东北地区被迫自力更生，陆续发展起一些手工业和制造业。

后来贸易禁运结束了，但通过提高关税，保护美国制造业的发展思路，却成为美国各种政治力量的一个新共识。甚至之前对发展工业并不热心的共和党，也转变思路，主张保护美国工业的发展。

特别是杰弗逊的共和党盟友麦迪逊，从1809年起接替杰弗逊，成为美国第四任总统。在执政的8年间，他和掌控国会的共和党人一起，通过1816年的关税法案，建立了第一套真正的保护性关税制度，目的就是扶持美国的制造业。

在这样的政策主导下，美国的进口关税一路上调：

• 1820年，平均关税率是25%
• 到1823年，就上调到38%
• 随后，在1824年关税法案推动下，1825年再次上调到42%
• 到了1830年，竟然达到创纪录的62%

这就把大部分外国工业制成品挡在了美国之外。结果，美国的棉花等农产品出口，也被贸易伙伴反向打压。但坏事再次变好事，美国南部出口困难的棉花，运到美国北部，开始发展棉纺织工业。

所以，总结这一阶段的贸易保护主义行动，欧文教授认为，商业贸易、农业和制造业，从此成为对美国贸易政策影响最大的三个群体。特别是崭露头角的制造业，此后经常施压甚至扭曲美国贸易政策，除了要求产业保护，还常常拿制造业的就业容量说事儿。

0x3：“美式体制”如何影响美国的贸易政策？

在这本书里，还有不少内容，是梳理美国贸易保护主义思潮演变的。因为思潮有的变成了政策，有的只是理念。我认为，其中最有价值的一点，就是所谓的“美式体制（American System）”，究竟从何而来。因为直到今天，这个体制还在影响美国的发展策略和贸易政策。

那是1824年3月，当时的美国众议院议长克莱，在众议院花了两天时间，做了一个系统演讲，阐述他提出的“美式体制”。

它的核心要点是：美国之前过度依赖海外市场，让农民和种植园主受到不可靠的需求支配，也让美国的工业，面临强大的海外竞争。因此，美国应当集中发展自己的市场，采取真正的美国式政策，全面提高进口关税，积极创造国内市场，扶持自己的产业，逐步获得优势。

如今回头看，克莱这个演讲，可以说是美国贸易政策转折的一个里程碑。从此，美国步入高关税时代，之后历届总统和国会，都坚定发展“美式体制”，坚持做大国内市场。一直到19世纪末，美国工业的竞争优势已经非常明显，不再需要高关税政策的保护了。

此时，美国的产品出口结构，已经和100年前刚独立时，有了天壤之别。比如，

• 直到1890年，原棉、粮食和肉类等农牧业产品，仍然占美国出口总量的三分之二
• 同期，工业品出口占比不到30%，到1900年也才占35%
• 但到了1913年，美国工业品的出口占比，上升到50%左右，欧洲观察家们惊呼：这是美国商业入侵吗？

他们也确实该惊慌一下。因为此时，美国贸易政策的核心诉求变了：就是既不许别国的商品多出口美国，还要想方设法打开外国市场，为美国农产品和工业品找到销路。

为此，美国可以说是不惜采用各种手段，施压贸易伙伴，同时补贴本国制造业和农业，并通过政治、外交、军事和金融手段，逼迫欧洲和日本的货币升值，一切都是为了美国商品扩大全球通路。这难免让人觉得，美国就是贸易保护主义者。

欧文教授没有立即回答这个问题，而是反问：为什么美国从19世纪90年代开始出口激增，是因为美国的要素禀赋和技术水平领先吗？他认为不是，最有力的解释，是美国提升了开发本国原材料的储备能力，比如通过开发明尼苏达州的铁矿石，美国钢铁产品的出口竞争力提高了；再把石油、电气等行业合并，实现规模化竞争优势。

因此，随着美国部分行业的竞争力和集中度提升，美国又开始陆续放弃传统意义上的贸易保护主义政策。最有力的证据是，美国之后不再设置高关税，以保护本国企业。

当然，凡事都不是绝对的。在二战后，美国确实做了很多贸易政策调整，比如推进贸易互惠和多边贸易谈判。

但美国并没有放弃调高进口关税的大棒，也时不时对高新技术产品出口进行限制。

0x4：总结

• 美国的建国者大多不是贸易保护主义者，他们都支持自由贸易，区别在于是完全放开，还是要有所约束。
• 从19世纪20年代起，美国不断提高进口关税，是为了阻止外国商品进口，从而保护美国的制造业尽快成长。
• 随着部分行业的竞争力和集中度提升，美国在19世纪90年代出口激增，贸易政策的关注重点，开始转向打开国外市场。

 

四、美国用什么来推动贸易互惠协议？

在我看来，互惠贸易协议，是贸易自由和全球化的一个关键推动力，由于有了贸易互惠政策的授权，所以美国在二战之后，加快了对于全球贸易协议的签订和贸易合作，从而为对外贸易推动提供了法律保障。

所谓互惠贸易协议，有特指，也有泛指。

• 特指，就是1934年，美国国会通过的《互惠贸易协定法案》，授权总统，在一定时期内，和其他国家谈判，并签订对等的贸易协定，无须国会批准，即可生效。这是美国贸易决策机制的一次大变革，也被称为“1934年体制”
• 至于互惠贸易协议的泛指，在我看来，就是“1934年体制”所确定的“贸易对等原则”

那么，美国这个《互惠贸易协定法案》从何而来，有何价值？

0x1：美国经济要以国内市场为主还是向全球开放？

20世纪30年代初，经济大萧条对美国各方面都有很大影响，当时，各利益群体在国会和公开场合辩论，核心议题是：美国经济应当继续以国内市场为主，还是应当顺势向全球开放？

当时，这个问题并不容易达成共识。虽然从1932年起，罗斯福和民主党人，掌控了美国的立法和行政权力，但就在民主党内部，对美国贸易政策的看法也不一致。

• 比如美国北方的民主党人，要求维持美国较高的进口关税，继续保护美国制造业。
• 但南方的民主党人以赫尔为代表，坚持认为美国必须下调进口关税，以争取贸易伙伴对美国产品出口的更大支持。

面对民主党内的高关税派和低关税派，总统罗斯福的态度不甚明朗。经过征求党内意见，并听取产业领袖的反馈后，罗斯福最终倾向：要和其他贸易伙伴谈判削减关税，同时解决美国产品出口待遇问题。

为此他提议，组织一次国际会议，以降低全球关税。具体做法，就是和各个国家展开一对一的贸易协定谈判，允许它们向美国出售货物，同时它们也得允许，美国出售货物和农产品。

深刻理解这一思路的南方民主党人赫尔，随后出任美国国务卿，协助罗斯福从国会获得贸易立法、谈判和签约授权。

而要说服国会议员并不容易。比如1933年6月在伦敦的世界经济会议、12月在乌拉圭的泛美会议上，赫尔都争取到了很多国家支持：希望美国牵头开放贸易，谈判互惠协议。

有了外部支持，1934年3月，罗斯福正式请求国会授权他与其他国家展开贸易谈判。虽然共和党议员极力反对这一史无前例的授权，但由于民主党议员占绝对多数，因此1934年3月29日，《互惠贸易协定法案》在众议院高票通过。

这个法案随后在参议院的投票，就不算顺利了。因为有共和党参议员批评说，这种授权会导致在关税问题上形成法西斯独裁。于是参议院财政委员会加上了一条要求：政府必须公布进行协定谈判的具体意图，并允许利益相关方在谈判中发表意见。也就是说，虽然授权总统谈判签约，但过程必须透明。同时还有一个重要约束，授权是有期限的，到期后根据需要可以申请顺延授权。

不要小看这些约束条件，这是美国式政治体制运行的重要保证：授权是为了提高效率，但授权不等于放任不管。公众有知情权，企业有建议权，国会有监督权，这也从制度上保证了谈判和协议不会太离谱。

于是在1934年6月4日，参议院通过了修改后的《互惠贸易协定法案》，一周后，罗斯福总统也在法案上签字。

0x2：互惠贸易协议为美国带来哪些利益？

有了合法授权，罗斯福和赫尔迅速推进互惠贸易协定谈判签约。3个月后，美国国务院率先和古巴完成谈判并签署贸易协定。同时安排了另外11个国家的贸易谈判计划。

但此时，一位名叫乔治·皮克的人，却在罗斯福政府内部引发官僚内斗，几乎毁掉整个贸易谈判计划。

这位皮克先生，是罗斯福1934年3月任命的对外贸易顾问，直接服务于总统。罗斯福向国会提交的《互惠贸易协定法案》，就是皮克帮助起草的。他是总统眼里可以信任的贸易专家，但他对贸易政策的态度，与国务卿赫尔并不一致。

比如，对于进口商品的关税削减，皮克私下里称其为“单边经济裁军”；他对美国提议的无条件最惠国待遇也看不上，觉得美国和贸易伙伴应当一事一议，按单笔交易来谈易货协定，最好是让政府成为国家进出口的商业代理人，等等。

这让赫尔忍无可忍，他多年来努力推动的，是希望全面取消特别贸易协定，让平等待遇成为美国对外贸易关系的基石。

直到1934年12月，皮克通过美国进出口银行安排了一笔和德国的棉花生意。这和纳粹德国有了扯不清的关系。罗斯福总统便不得不撤回对皮克的支持，一年后接受了皮克的辞呈。

至此，由赫尔领导下的美国国务院全面牵头，协同农业部、商务部、财政部和关税委员会等部门，组建了商业政策执行委员会、跨部门贸易协定委员会的互惠信息委员会，具体负责美国互惠贸易协定计划的谈判工作。经过持续努力，到1940年，美国已经和21个国家完成谈判签约，占美国对外贸易总额的三分之二。

美国和贸易伙伴，迅速受益于互惠贸易协定。根据书中引用的数据，

• 在1938-1939年间，美国对协定签署国的出口增长了63%，而对非协定签署国的出口只增长了32%
• 同时，美国从协定签署国的进口增长22%，从非协定签署国的进口增长13%
• 美国在世界贸易中所占的比重也上升了，比如美国在加拿大贸易中的比重，1939年上升到历史最高水平。

有意思的是，在这一互惠贸易谈判和签署过程中，美国的进口关税下降幅度不大。1934年，美国应缴税进口产品的平均关税是46.7%；1939年下降到37.3%，其中有6.1个百分点的下降和互惠贸易协定的签署有关。所以欧文教授认为，美国这一轮谈判和协议签署，改善了和贸易伙伴的关系，促进了美国商品出口增长，有利于经济复苏。

0x3：美国如何用贸易政策应对世界形势的变化？

由于互惠贸易协定带来了好处，国会随后延期了对总统的贸易政策授权，以促进大家积极作为。但面对上世纪40年代初，欧亚非的战局混乱，罗斯福还是抱怨：贸易协定见效太慢，世界形势发展太快。

于是，美国国务院开始制定更宏大的多边协定计划，以期减少世界各地的贸易壁垒，并消除歧视性贸易政策。1947年开启的《关贸总协定》谈判，就是这些努力的结果。当时美国国会也表示，开放的世界贸易体系，可以在多个方面服务于美国的经济和外交政策利益。

在之后一段时间，《关贸总协定》的全球谈判进展并不顺利，美国国会也出现反复。但美国从上世纪30年代开始，从互惠贸易协定起步，走向推动全球多边贸易谈判的种种努力，一直至2001年世界贸易组织的创立，都不应当被后人所忽略。

0x4：总结

• 1934年通过的《互惠贸易协定法案》是一个历史性的里程碑，总统和行政部门获得了对外谈判及签署协议的权力。
• 其后20多个互惠贸易协议陆续签署，美国和相关贸易伙伴均迅速受益，进出口贸易大幅增长。
• 美国实施了更宏大的多边协定计划，以减少贸易壁垒，消除歧视贸易政策，1947年开启了《关贸总协定》谈判。

 

五、美国的贸易政策是否会全面转向？

其实在这几天，我们梳理美国200多年来的贸易政策变化主线，基于大量历史事实，有几个基本共识，也越来越清晰：

• 第一，美国从独立开始，就不是靠贸易保护起家和发展的。主张自由贸易、融入全球市场，在美国有深厚的商业、政治和文化基础。
• 第二，美国始终关注自己的国家利益。关税政策下调或上调，贸易保护加强或放松，都是为了美国利益最大化，“美国优先”从来也没有变过，未来也不会变。无论它多么主张自由贸易，也很可能再次在面临国家利益选择时，适度或大幅度转向贸易保护。
• 第三，美国国内的利益集团，对国会的影响，可能比对美国总统的影响更大。而在当前和未来，美国贸易政策的大部分主导权，在总统和行政部门。因此和总统及行政部门沟通，了解他们的贸易政策倾向和具体利益诉求，对我们可能更加至关重要。

基于这些共识，我们再来看：如果全球政治经济格局发生大变化，美国贸易政策会不会出现大转向，应当就更容易得出新的结论。

《贸易的冲突》这本书，罕见地用了三四章讨论这个问题。总体来看，欧文教授对2016年以来，共和党推行的贸易政策存在一定的疑虑，但他也并不认为，美国贸易政策的基本逻辑发生了根本变化。那我们今天就具体看看他的分析。

0x1：美国对全球贸易的基本态度是什么？

昨天我们谈到，1934年，美国国会授权总统，可以对外谈判并签署互惠贸易协定，是美国贸易政策决策机制的历史性转向。因此，在欧文教授看来，二战后美国在全球推行互惠贸易，其实表明美国兜了一个大圈子，又回到贸易政策的原点。这个原点，就是美国的创建者们比较一致的理念：以开放和非歧视的方式推进贸易，把互惠视为美国贸易政策的长期目标和基本传统。

当然，在不同时期，美国政界所强调的互惠概念，还是存在差异的。

• 比如美国刚独立时，虽然在政治上脱离了大英帝国，但在贸易和航运领域，也顺便被欧洲列强排挤到一边了。
• 其后，在整个19世纪，美国确实不断上调进口关税，呈现出贸易保护的倾向。这是因为，当时美国主要的贸易伙伴是英国，而英国一直奉行单边的自由贸易政策，对美国出口产品不设障碍。
• 等到了19世纪末，大英帝国重新启动帝国贸易体制，把英联邦国家和非英联邦国家区别对待，美国就被排斥在外。于是在这一时期，美国的门户开放政策和利益均沾主张，都在要求贸易公平。
• 到二战结束后，全球面临战后重建，美国作为第一经济大国，其贸易政策的主要目标，就改为完成贸易谈判，降低贸易壁垒，推进贸易繁荣。因为这最符合美国的利益，也构成了从二战以来，至今70多年时间里，美国对全球贸易的基本态度。

如果你还不相信，那我说几个数据来佐证一下：

还以关税为例，到2016年，美国所有进口产品的平均关税仅仅1.5%，其中所有应税产品的平均关税为5%，70%的进口产品是零关税。

如果大家记得我们前几天讲过的历史事实，就会发现，如今美国的关税水平，和它历史上实施贸易保护的年代没法比，比它建国之初的低关税还要低得多。

所以，这200多年来，美国并不是在贸易保护主义的道路上越走越远。相反，它的总体趋势，还是在推进并执行更开放的贸易政策。

0x2：美国对全球贸易的关注重点是什么？

那么，为什么还是有越来越多的人担心，美国会在贸易政策上大转向呢？为什么外界对美国有关贸易问题的表态和行为如此敏感呢？

原因也很简单：还是因为美国太重要了，具有系统重要性。

你看，如果二战后没有美国主导，当时全球会不会马上就有《关贸总协定》，这样的全球多边贸易谈判机制？如果没有美国积极参与，从1947年到2000年，《关贸总协定》的多轮谈判能不能取得全面突破？世界贸易组织又能不能在2001年创立并运行至今？

更重要的是，由于美国经济体量和产业结构的变化，美国对全球贸易的关注重点，也很不一样。

• 比如，美国仍然非常关注其他贸易伙伴不恰当的农业补贴，因为它期望在更公平的条件下，能够推动美国农产品扩大出口
• 再比如，美国一直非常关注知识产权保护，关注高新技术产品的出口和监督
• 还关注环境和人权问题。但这些问题对其他国家，可能重要性就不太一样。

还有一点原因，也值得重视。上世纪90年代，冷战结束后，美国经历了“一超独霸”20多年的好时光。但从2008年金融危机开始，美国也面临着越来越复杂的发展挑战，面对中国等新兴经济体的崛起，美国在全球经济、金融和产业结构中的相对优势，已经有明显下降，因此它对世界经济的引领作用和引领心态，都在发生动摇。

在这样不利的情况下，美国有可能不如过去那样，有意愿也有能力领导全球经济和贸易。事实上，把关注度从全球适度收缩，重新把经济和贸易重点放在国内，更关注美国的产业结构和就业增长，在过去几年里，已经是美国决策者形成共识的现实选择。

正是从这个角度，我们看到，2016年以来，共和党针对中美贸易逆差和高新技术产品出口一再挑起争执，也具有历史必然性。

那么，以《关贸总协定》为出发点的贸易全球化，曾经给美国带来巨大好处，如今是否真的对美国特定地区、特定产业和特定人群，事实上存在明显的负效应呢？

在这本书的结尾，作者引用了一些调查数据，试图说明：

• 全球贸易进程和产业转移，让美国蓝领工人和教育程度较低的人群，感到被遗弃了
• 金融危机又让民众的经济不安全感明显增加

所以，共和党执政者提出某些反对全球贸易的主张，和感觉受损害的选民容易产生共鸣。这也部分解释了，中美贸易战为何必然会出现。

即使如此，书中还有一个提醒：到2017年为止，美国权威的民意调查仍然是比较积极的：有72%的受访者，还是把贸易视为机遇，认为美国应当继续参与并推进全球贸易合作；只有23%的人，在调查中表示，全球贸易给美国经济和民众生活带来了威胁。

0x3：有哪些影响美国贸易政策走向的因素？

所以，要我判断，美国未来的贸易政策不会出现根本变化。

但是，细读欧文教授这本大书，我认为，他对影响美国贸易政策走向的几个敏感因素的梳理，特别值得我们重视。

• 第一个因素，是美国的政治体制，特别是两党竞争、轮流执政的特性，决定了不同政党在面对同样的政治经济形势时，在贸易政策的具体取舍上会存在差异。这种差异，有可能通过领导者的个人偏好，进一步放大，从而增加贸易政策的不确定性。
• 第二个因素，是当前美元处于历史上相对弱势的时期。2008年的金融危机改变了美元的强势惯性，通过货币量化宽松，以及零利率政策，美元供应量稳住了，但作为最重要的国际货币，美元正面临的稳定性问题，必然会给全球贸易结算和价值评估带来麻烦。
• 第三个因素，是这些年美国经济服务化、虚拟化之后，由于劳动力成本上升，重振制造业，特别是劳动密集型制造业，已无任何可能。因此，如何确保服务业充分吸纳更多就业人口，如何提升美国人的消费能力，如何保证美国需要产品在全球高效供应，都不是容易的事。

当然还有一个因素，就是二战后，随着经济、贸易和金融全球化，全球秩序也进入调整期，旧秩序已有松动，新秩序尚未成型。美国贸易政策的大幅度震荡，对所有贸易伙伴也是挑战。所以，在这种格局变化的大时代，身处其中的国家、企业和个人，都需要努力适应变化。

0x4：总结

• 自独立以来，特别是二战之后，美国并没有在贸易保护的道路上越走越远，总体上是在推进更加开放的贸易政策。
• 越来越多的人担心，美国会不会在贸易政策上大转向。主要是因为美国的系统重要性，因为全球贸易离不开美国的参与。
• 美国很难彻底偏离其贸易政策大逻辑，但对影响美国贸易政策走向的几个敏感因素，应当高度重视。

 

六、思维脑图