一文解读一网统管

导读 

2019年年初，上海市提出了“一屏观全域、一网管全城”的建设愿景，在全市层面规划了城市运行“一网统管”的雏形。由此，在全国率先提出并落地“一网统管”的理念。

近两年来，随着政府数字化转型的建设和发展，“一网统管”概念频繁出现在各级政府发文及汇报中。2021年6月，广东数字政府省域治理三年计划将围绕经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护五大职能，构建全省纵横联动、五级协同的“一网统管”工作体系；2022年3月，住建部发文部署各地全面加快建设城市运行管理服务平台，推动城市运行管理“一网统管”。到底什么是一网统管？管什么？怎么管？有哪些延伸？下面，我们带大家好好了解一下。 

城市治理迈进新时代 

随着我国城市经济社会飞速发展，符合“双万”（万亿GDP、千万人口）特征的城市已增加到15个。在人口持续流向大城市的过程中，交通拥堵、住房困难、教育医疗资源紧张，公共服务水平不均衡等问题也进一步凸显。城市系统的运行管理越来越复杂，对城市治理的要求也越来越高。在“共同富裕”“高质量发展”背景下，如何平衡好不同人群的发展诉求，如何在实战中持续优化“一网统管”，是城市治理需要面对的重大挑战。 

1 何为“一网统管”？ 

何为“一网统管”？简言之，搭建一网平台，统筹管理事务，即“建一网，统筹管”，用实时在线数据和各类智能方法，及时精准地发现问题、对接需求、研判形势、预防风险，在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最突出问题，取得最佳综合效应，实现线上线下协同高效处置一件事[①]。 

在“管什么”的问题上，则涉及城管、市场、社会、服务以及生态等政务职能领域。站在民生诉求的角度，“一网统管”主要是政府牵头各职能部门、街道综合执法队、社区居委会和社会责任单位等多方力量协同处置群众诉求问题，实现全流程闭环管理，做到“快速响应、主动跟进、高效办理、及时答复”。站在数字政府改革的角度，“一网统管”从部分行业领域扩展至全领域，打通数据壁垒和整合治理资源，推动数据全域互通，旨在构建政府经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、环境保护等跨层级、跨部门的城市工作体系[②]。 

2 为什么要一网统管？ 

街道社区作为基层社会治理的主阵地，是社会治理中服务群众的“最后一公里”。城市管理、社会治理、安全生产、环保生态等各种问题涉及面广且复杂，大量工作、资源不足的现实情况，基层承担着上级政府和人民群众的双重考核监督压力。从管理者角度看，统筹掌控城市治理全局难，条块协同处置渠道不顺畅；从基层角度看，工作事项繁杂、多头指挥，缺少配套资源，多个系统填报相似信息。造成基层工作疲于应对“打乱仗”，疑难问题长期积压得不到有效解决，群众不满意。如何更好地服务群众，帮助街道、职能部门提升诉求处置效能？成为城市管理者急需解决的重点问题。 

为此，2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中明确要求：乡镇组建统一综合行政执法机构，整合现有设在乡镇和街道的党的建设、综合治理、社区治理、数字城管等各系统指挥信息资源，建立一体化的信息系统和综合指挥平台。2021年4月，中共中央 国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确要求：构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。 

3 一网统管的成效 

“一网统管”的目标在于打破城市治理在时间、空间、职能方面的壁垒，打造数字孪生底座和城市算法集群。集成城管、交通、应急、公安、生态、社区等重点领域的应用场景，有效整合治理资源解决城市管理中的盲点问题，为各级领导及工作人员提供城市稳定运行的全景透视图。提升跨区域、跨部门、跨领域的协同处置能力，使城市运行更加高效，提高城市治理科学化精细化智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。 

“一网统管”的基础是“一张网”，关键在于“统筹管”，具体怎么做才能达到“优治理”呢？ 

城市运行一网统管工作思路 

以城市运行中心为运作实体，以城市运行体制机制为保障，以整合城市块数据底板为基础，以诉求事件管理事项清单为准则，以城市治理应用场景为核心，统筹管理网格，构建“横到边、纵到底”的城市运行“一网统管”应用体系，推动城市管理、应急指挥、综合执法、基层治理等领域的“一网统管”，提高城市公共资源配置优化能力，促进城市治理体系创新，提高城市治理现代化水平，构建党建统领、协同高效、整体智治[③]体系。 

整体工作架构如下图，依据工作开展的思路可以分为“五整合、五统一”。 

图1 城市运行“一网统管”整体架构 

1 整合渠道，统一受理 

归并整合各种事件、群众诉求等来源渠道，汇聚12345市民热线、综治网格中心、数字城管系统、政府发布（市长邮箱、微信公众号、官方微博）等社情民意信息，集成搭建“统一受理”平台，建立不同平台、不同部门、不同渠道民生诉求信息的关联，让来自老百姓反映的和网格员排查发现的各种问题能更好更快得到处理解决。 

图2 南山区基层治理共建共治共享平台，事件汇聚、统一分拨 

2 整合事件，统一标准 

按照法律法规授权的政府职能部门工作职责清单，参考国家标准《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》（CJ/T 214-2007）、《社会治安综合治理基础数据规范》（GB/T 31000-2015）的事件分类（表91事件类别编码）以及城市《全科网格事项分级分类目录》，全面梳理职能部门、街道办承接的各类事项清单、社区服务清单，对汇聚的事件进行分级分类，明确事件归属的业务类别、主管单位、处置部门、处置层级、办结时限和法律依据等，让事件能快速流转到区、街道、社区中的处置力量，保障对应工作力量能够快速接收事情开展处置工作，有效减少部门间推诿。 

图3 建立“标准工单+扩展表单”的模式，实现区域内事情的全面感知 

3 整合平台，统一分拨 

以12345热线为主体，整合与数字化城管、110非警务、网格化社会治理、应急管理、安全监管、生态环保等各条块系统平台之间的服务接口，建立统一分拨中心，按照两事一督工作法（日常事务和事件处置）推动“从上到下、自下而上”双向反馈问题解决机制，设置“红、黄、绿”灯对任务办理状态进行分类标识、实时监督、滚动跟踪，以督查督办、考核评价作为闭环管理，督促各部门工作落实情况。 

分拨中心借助AI智能分拨能力将事件分拨到责任部门或协同处置部门，部门处置后及时反馈，并由各级中心进行结案考核。智能分拨系统大大缩短了工单的流转时间，也减少工单错派误派、在办理部门间辗转反复的几率，实现群众诉求“分得更准”“办得更快”。 

图4 统一分拨：智能判重、动态串并联，提升工作效率 

任务中心按照管理工作需要创建工作任务、依据管理对象的特征条件触发治理任务，精准推送给网格基层人员、多元社会力量，开展巡查走访、信息核查和服务管理等派单任务。 

图5 按照区域、楼栋主动推送人员、企业专项核查任务 

4 整合队伍，统一处置 

整合职能管理力量、市政作业力量、街道执法队伍、基层网格队伍和居民志愿队伍等多方资源，按照“信息采集、核实立案、事件分配、任务处理、执行反馈、核查结案、考核评价”的七步闭环工作流程开展统一处置工作，构建市级大循环、区级中循环、街镇小循环和居村微循环的“四级循环”一体化业务流转处置模式，支撑横向到边、纵向到底、快速反应、整体联动的智能协同指挥体系。 

图6 基层社会治理管理力量 

加强“12345热线+主管部门+网格”跨部门合作机制优化，推动部门间深度联动，形成市、区、街/镇、居/村之间无缝衔接的统管工作合力，实现自上而下的指挥决策与自下而上的执行上报“双向互动、双向监督”。加强市民投诉与网格数据的关联分析，聚焦高频多发和解决率低的问题和点位，动态创建城市治理主动巡查的重点任务，切实为基层减负。 

5 整合数据，统一运行 

成立城市运行管理中心，整合12345热线受理中心、应急管理指挥中心、网格管理服务中心、政务大数据中心等，城市运行管理中心实体化运作，在组织体系、人员编制、监督考核等方面给予保障支持，提高中心的整合协调能力，增强中心的指挥权威，统一处置社会治理和城市运行工作事项，发挥城运平台的枢纽，支撑功能，真正实现全域“一网统管”。 

以城市管理单元对象为基础，利用统一地址[④]地图关联融合人口、房屋（场所）、法人、事件（部件）、单位等城市治理要素信息，打造城市块数据智能底板，形成客观存在的全量信息视图，利用数据协同交换体系，反哺条线、赋能基层，使得数据常用常新[⑤]。建设数字驾驶舱，打造城市运行监测和预警分析体系，实现城市运行重点领域多要素呈现。 

图7 城市数字底座：块数据智能底板 

建设城市运行一网统管平台，以块数据智能底板为载体，集成人工智能、语音识别、远程视频、智能辅助等科技手段，搭建总体态势、指挥调度、事件任务、数字赋能、应用集成以及考核评价六大功能模块，构建能感知、能思考、能决策、能指挥的城市运行管理体系，全面提升城市运行管理能力。 

图8 城市运行一网统管平台 

全面推动市、区县、街镇、社区及各部门间业务应用的统筹整合，提高对群众需求和城市运行问题的全面态势感知能力、对城市运行趋势和问题演化的智能研判分析能力、对城市各类资源的统筹调度和优化能力以及对城市各类事件和疑难问题的处置与反馈能力。 

总  结 

长远来看，“一网统管”作为城市治理的智能中枢、整体框架，其核心在于实现各部门之间的智能协同。工作内容涉及到信息系统数据的整合、部门之间标准流程的重构、人员队伍治理力量的调度、机构职能体制的改革四个层级，是以数字赋能倒逼政府改革的新举措，是一项重塑性的制度革命，是巨大的系统工程[⑥]。数字城管→12345热线→“接诉即办”（民有所呼，我必有应）→市域（基层）治理，智慧城市IOC→“城市大脑”→“一网统管”，这两条主线是城市运行管理不同时期、不同阶段的目标理念，落地实施需要由两办（市委办或市府办）牵头政数局以及相关职能部门一起成立工作专班，从行政、业务、技术上全面规划、分年分步建设，推动数字化改革螺旋式上升。只是从信息化建设角度，缺少梳理业务流程、机制体制的重塑，人员队伍机构职能的改革，工作容易半途而费、最终难见成效。